加快国企改革 推进公共财政建设

[摘要]近年来，公共财政建设成为我国财税领域的焦点。在相关探讨中，国企改革与公共财政建设的关系不太受关注。而对于现代市场经济下国企的作用，目前我国也存在多种认识和看法，分歧较大。有人认为应该从公共财政的公共性出发，国有资本应该退出竞争性行业。本文认为，国企既不应该承担过多的财政职能，而且在一定程度上，公共财政应该有助于国企改革。反过来，国企改革搞好了，效益提高了，也会大大促进公共财政建设。在当前的情况下，公共财政建设与国企改革可以互相促进，共同发展。本文提出了二者相互促进的一些具体的做法。

[关键词] 公共财政 国企改革 财政职能

一、国企改革对公共财政建设的重要性与可行性

与其他经济成分相比，公共财政与公有经济尤其是与国有经济有着一种特殊的不可分割的联系。财政一方面要承担计划经济遗留下来的沉重负担，另一方面又要适应政府职能的转变，满足不断增长的必不可少的公共需要。这些特点表明，公共财政框架的建立与政府职能的转化和国有企业的改革是息息相关的。主要体现在以下方面：

(一)在今后一定时期，国有经济将仍然是我国公共财政预算的经济基础。改革开放以来，在以公有制为主体，多种经济成分共同发展的基本经济制度下，国有经济不断发展壮大，经济效益不断提高。这给我国近几年财政收入的大幅度增加打下了坚实的基础。

(二)从政府弥补市场失效的角度看，公共财政的建立不能排除国有企业的存在。根据公共产品的特征，可以把公共产品分为两种类型：一类是纯公共产品，如国防、外交等；一类是准公共产品，如交通、通讯、能源、城市公共服务等。政府提供公共产品的方式主要有两种：一类是直接生产，一种是向社会其他生产部门采购。一般来讲，纯公共产品和自然垄断性很强的准公共产品一般由政府以直接生产的方式提供，而政府直接生产就必然依托国有企业，国有企业具有“公共企业”的特殊功能。而政府向社会其他生产部门采购时，对象也可能是国有企业。所以，无论政府采取什么形式，都不排除国有企业向社会提供公共产品。

(三)政府在调节和干预经济时，为了保证市场竞争的公平公正原则，必然会进入一些垄断性行业。政府干预垄断性行业的主要方法有，由政府直接经营或者制定严格的经济措施限制这些行业的垄断价格和垄断利润，以保护市场竞争，促进资源的有效配置。从世界各国来看，有相当多的垄断性行业是由国有企业直接经营的。

（四）政府在运用政策工具时，由于国企的存在而增加了调控的手段和调控的力量，只要善加利用，我们的经济调控可能比西方国家做得更好。

因此，立足于我国经济的现实，我们不能不承认国企改革对公共财政的重要性，可以说必须要搞好不能搞坏。但同时，许多人认为国企改革是世界性难题，悲观失望、无所作为的思想很严重。其实，与任何问题一样，国企改革是无止境的，要付出长期的努力与探索，前景仍然是值得期待的。而事实上，近几年，中、俄等国家的许多国企在不断好转，获得了较好的发展。

二、国企发展承担的财政困境及其解决出路

在我国传统的计划体制中，国家财政收入主要依靠国有企业。改革开放以来，非公有制经济得到迅速发展，公有制经济规模比重逐年降低，但是在财政收入来源中，公有经济特别是国有经济的成分比重一直居高不下。

在传统体制当中，国家的某些目标和职能需要通过国有企业来实现，国有企业除了以利润和税收向国家提供财政收入外，还担负着充分就业及向职工提供福利等政府宏观经济目标，因此，“企业办社会”的结果是企业效率低下。

在有些人看来，既然国企效益不好，成为巨大的财政负担，因此也就应该退出一般生产性领域，特别是竞争性领域。这种看法与西方的私有化浪潮有相似之处。

提倡在中国实行“公共财政”的同志本意是让财政退出竞争性资源领域。一般来说，这种指导思想是符合社会主义市场经济要求的，但是我国经济在相当长的时期内仍处于发展中阶段，面临着艰巨的结构性调整任务，而实行市场经济国家的经验证明，结构性调整不可能靠市场自发来实现，靠银行贷款和部门收费或建立部门基金都会造成不良的后果，只有发挥财政的资源配置职能才是正确的途径。

我国竞争性部门的大中型国有企业，过去和现在都是国家财政收入的主要来源，当然这些企业的出路是实行股份制改造，面向市场，但这要有一个过程，当前国家只索取不返还，撇开不管，将不利于增强这些企业竞争能力，将不利于这些企业的生存和发展，这里也需要财政在资本金投入方面或实施某些优惠政策给以支持。

其实，部分国企的效益不好，往往并不是仅仅因为它是国有企业，更多的是因为存在两权未能分离，技术落后，管理不善等深层次的问题，只要在这些方面加以改进，问题可以逐步得到解决。

而事实上近年来国企整体盈利非常高，特别是07年前几个月，国企利润增长四成，有人认为这并不是正常现象。在他们看来，国企整体盈利高有两个原因，一是没有将盈利前景明朗的领域让给其他资本，二是垄断企业利润太高，这是主要原因。进入竞争性领域，固然可以使国企利润增加，但不利于国家功能的实现，因为这意味着国有资本没有集中投资于盈利前景不够好的基础性产业。垄断利润高，是因为国企低成本或无成本地占据了某些稀缺资源。国企应该为这些稀缺资源向国家缴纳费用，用于公共服务，这可以通过购买垄断经营牌照的方式实现。这两个方面，才是国企利润问题的症结。

笔者认为，以上原因也许存在，但国家对国企的改革近年来收效日益显现也是重要原因。特别是一些大中型国企，吸引了大批优秀人才，技术和管理有了很大提高，又有规模化优势，在我国经济整体发展良好的情况下，一些企业盈利好也算正常。当然如果是不正当的垄断利润甚至是暴利，国家就应该进行限制或加大竞争力度。

总之，如果是私有化的思维作怪，那就国企效益好不好都有错，我国的社会主义市场经济建设就会脱离社会主义这一制度前提，也就无法缩小贫富差距，实现公平正义。而资本主义制度下，所谓的公共财政也由于其制度缺陷而很难完全实现。国企改革与公共财政建设不仅不矛盾,反而可以相互促进、共同发展。

三、利用公共财政建设，推动国企改革

当前我国的的政府公共财政建设，说到底还是应该在社会主义市场经济的体制下进行，特别在当前经济差距拉大、社会公平日益引起重视的前提，公共财政建设可以同时达到发展国企的作用，具体措施如下：

（一）要求政府加大财政投入力度，创办再就业工程，开展职业培训、职业介绍，尽量促进劳动力市场的发展，使失业职工尽快成为劳动力市场“空缺”的合适人选。而对国企改革投入适当的资金，等困难过去了，又可以吸纳大量劳动力就业了。

(二)建立社会保障体系。从更广泛的意义上说，公共财政支出改革的一项重大举措就是增加财政转移性支出在公共财政支出中的比例，建立、健全社会保障体系。我国以往的社会保障对城市人口的福利起了很大的作用，但对那些真正需要“济贫”的贫困人口并没有产生太大的作用。国家介入社会保障有助于减轻国企作为社会保障的支付主体带来的沉重负担，弥补企业作为主体所造成的效率损失，使财政成为社会保障的坚强后盾。

(三)利用财政手段公平社会分配，加大“济贫”力度。近年来，下岗职工成为新的城市贫困人口群体，这部分特殊的社会阶层不容忽视。随着国企改革的深入，公共财政必须对这部分人的生存给予以高度重视，只有这样，国企改革才能有一个稳定的外部环境。

（四）推行政府采购制度，支持国有企业的发展。在公共财政的购买性支出中推行政府采购制度，可以贯彻政府对国企支持的意图，保护民族工业，支持国企的发展。在市场经济条件下，政府与企业的联接点应该是市场。通过对市场的调控来影响企业的行为，其方式之一就是政府采购。政府在相同条件下优先购买国有企业的产品，来支持国有企业，创造和鼓励名牌产品，促进国有企业的发展。特别是关系到国计民生的一些产业，一方面可以适度对民企甚至外资开放，但同时应该由国家甚至国企主导。这二者其实是可以并行不悖的。

主要参考文献：

[1]余天心，王石生. 我国财政面临的五大转变[J]. 经济参考报，2003，（11）.

[2]苏明. 经济结构调整与优化的财税政策研究[J]. 财政研究，2002，（6）

[3]刘晓辉.国有企业改革的效率与公平.学习时报.2007.7