完善农村信用社法人治理结构的策略

摘要：本文简要列举了当前农村信用社改革范式中法人治理结构存在问题的几种表现形式，深入分析了影响农信社法人治理结构有效性的内、外部因素以及形成机理，并提出相应对策，认为建立完善的法人治理结构是决定农信社改革的关键和核心。

关键词：农信社改革　法人治理结构　有效性　

当前，全国农村信用社改革已进入关键时期，完善农村信用社法人治理结构，有效解决信用社内部权力的分配和制约问题，是确保农村信用社可持续发展的关键，但无论哪种改革模式，如果没有真正解决“由谁出资、由谁管理、出了问题谁负责”的问题，就谈不上农信社的改革成功，更谈不上可持续发展。因此，能否建立科学有效的法人治理结构，是决定农信社改革的关键和核心，将影响着整个农信社改革的方向及成效。

一、农村信用社法人治理结构的现状分析

随着一系列改革措施的扎实推进，农村信用社取得了明显的阶段性成果，政策目标和外部作用激活了农村信用社市场主体意识，新的管理体制加快了农村信用社步入市场化进程，但从内在机理上看，在完善公司法人治理结构，实现决策、经营、监督三位一体的经营管理机制方面与规范化方向还有很大差距，突出问题主要有以下几方面：

（一）所有者缺位，法人治理结构异化。根据改革的方案设计，省联社在省政府的领导下对农村信用社完善内控机制和经营机制负主要责任，省联社领导班子的日常管理与考核由省政府负责。省联社实际上对下级社行使的是行政管理权力，这是一种法人治理结构的异化。产权异化的直接结果是产生内部人控制，有的甚至出现了法人代表或少数人“一言堂”说了算的“人治”现象，决策权、监督权、执行权在实际工作中没有得到有效分离，无法实现民主管理和权力制衡，导致监督失控、控制乏力以及短期行为，完善法人治理结构困难重重。

（二）内控不严，风险管理软化。法人治理结构运行的基础是内部控制环境，法人治理结构的非对称性导致经营管理层对内部控制关心程度降低，对制度建设、执行和失效应承担的责任划分不清，只关心上级对业务指标的考核，偏好于不受内部控制约束行为的发生。同时对大多数风险缺乏有效的识别、监测和预警，突出地表现在信用风险、操作风险的管理控制软化上。贷款“三查”制度在执行中流于形式，贷款审查委员会没有能够真正发挥作用，贷款审批仍然存在潜在的“一支笔”问题。

（三）逆向选择，增资扩股虚化。央行票据扶持的正向激励政策在发挥积极作用的同时，引发了不同程度的逆向选择，即地方政府利用改革政策与中央政府博弈，争取尽可能多的获得央行资金。为了迅速增资扩股，一些地方采取了一系列行政措施，甚至硬性摊派，少数地方采取了很不合规的办法，比如对入股者进行回扣，承诺入股后有高息分红，更有一些地方变相贷款给企业，再由企业认购农村信用社股权等等。这些做法都是与制度规定相违背的。

（四）比例失衡，股权结构分散化。目前在股权构成中，以资格股占绝对主导地位，投资股的占比很小，如此失衡的股权结构存在不稳定性，只能带来短时期的资本金增加，无法实现资本金的固定性、不可逆性和最终风险弥补性。加之股权过于分散，结构单一，缺乏合格的战略投资者，难以形成股东对经营者的有效约束，不仅股本结构多元化目标难以实现，而且使股东大会根本无法参与农信社的经营决策，使股东缺乏监督经营者的动力和行使监督权的能力。

二、农信社法人治理结构不完善的原因分析

笔者认为，上述问题产生的主要原因，可以归结为以下几个方面：

（一）从内在机理的因素分析来看:

1、法人财产权不明确和缺乏权力制衡是农村信用社法人治理结构不完善的根本原因。由于对农村信用社的净资产乃至法人财产的终极所有权不确定，法律对其产权的保护就有着先天不足。社员（股东）代表大会、理（董）事会、监事会的组织结构根本性问题一直没有解决好，委托代理关系缺乏效力。此外，出资人难以对其代理人即管理层进行有效的监督，外部社员缺乏有效的管理渠道和机制，内部社员利益等同于管理层利益，形成“软约束”。在社员监督缺位，行业管理部门的监督又虚化的情况下，极易产生农信社“内部人控制”局面，为外部监督权的授予者政府提供了干预农信社的制度基础。

2、“金字塔型”管理组织结构的缺陷是导致法人治理结构失效的重要原因。农村信用社在组织形式上是采取层层入股来进行的，股权关系是自下而上层层持股，下级是上级的股东，但农信社之间的控制权关系却是自上而下的，上级拥有对下级的控制权。由于农村信用社实际领导权在政府，作为政府代理人的上级机构成为凌驾于下级机构“三会”之上的“金字塔型”管理决策机构体系,存在诸多如“三会”成员结构不合理、社员代表大会流于形式以及二级法人关系行政隶属化等缺陷，也背离了合作产权制度和法人治理原则。

3、地方政府对农信社拥有实际控制权是导致法人治理结构不完善的直接原因。 农信社的领导管理权力一直是政府管理模式。地方政府利用人事权选择合适的代理人，充当农信社的高层管理人员，直接影响法人治理结构的正常运行。由于地方政府对农信社拥有实际控制权使“三会”制度形同虚设，从而导致农村信用社约束机制不力、道德风险和经营风险严重。同时严重的软预算约束机制，导致地方债务风险向农信杜转移的道德风险。

(二)从外部因素分析看:

1、地方债务“堆积”直接削弱了中央“花钱买机制”的改革效果。这是地方干预农信社法人治理结构有效运作的利益驱动基础。大量的不良贷款占用了农信社信贷资源，减少了信贷需求的有效供给。不仅加重了农信社的改革负担，而且影响了当地的信用环境，极易产生失信示范效应，影响了农村信用社改革的进程。

2、金融制度性安排“缺陷”导致农信社“负担”愈加沉重。在国有商业银行收缩、农业发展银行功能受限、邮政储蓄只存不贷的体系结构下，使得支持农村经济发展的任务历史性地落到农信社身上，政府别无选择，只好通过各种方式参与到农信社发展中来，希望农信社能够不断扩大信用总量，迎合政府加速经济发展或追求政绩的需要，使得农信社经营更加步履沉重，花钱买机制改革进程缓慢，完善治理结构容易走过场。

3、经营发展环境恶化导致农信杜产权制度改革前景不容乐观。欠发达地区普遍存在信用环境差的现状，改制使农信社大量债权被悬空；执法环境不理想，农信社金融债权胜诉案件多，但执行到位少；部门歧视性规定阻碍了农信社正常经营发展，金融公平竞争环境受到破坏。农信社面临的上述外部环境如得不到根本改观，花钱买机制将难以达到目的。

三、结论与建议

通过上述分析，笔者认为，要真正达到花钱买机制的实际效果，必须切实加强农信社微观机制的改革，只有彻底改变农信社的产权机构和内部治理之后，才有可能将他们转变成为财务健康、有可持续发展能力的金融机构。

（一）区别对待，稳步推进农村信用社产权制度改革。要在明确信用社产权实质和产权涵盖内容的基础上，坚持“尊重历史、立足当前”的原则，对原始产权的明晰具体按资可抵债社和资不抵债社来区别对待。农村信用社产权改革应是目标一元，模式和路径多样。只要农民的融资需求能够得到满足，农村信用社可允许选择不同的产权形式，无论采取何种产权形式，都必须在完善法人治理结构、股权分配、运行机制的基础上进行规范改造，“花钱买机制”关键是要买一个健全、完善的法人治理机制。

（二）突出重点，进一步完善农信社法人治理结构。一是要按照“三会分设，三权分开，有效制约，协调发展”的原则，健全完善农村信用社的内部治理机制，以此建立内部治理的组织结构和恰当的制衡机制，确保各方独立运作，有效制衡。二是还权于社员代表大会，废除任命制，改变一人兼数职的现象，使经营权和决策权真正分离,做到决策、执行、监督三权分设，实现相互制衡。三是建立健全农信社会议召集、议事决策规则、经营目标责任考核等规章制度。建立严格的授权、授信管理制度，落实风险和处置机制，确保决策、执行、监督工作机构的规范动作。

(三)规范运作，合理界定政府管理金融权限和金融事权配置关系。一是要进一步划分和规范地方与中央之间的金融事权配置关系，界定地方政府管理金融的权限。尽快制定和颁行《合作金融法》，明确地方与农信社等地方性金融机构之间的相互关系，切实支持地方性金融机构建立和完善“三会”制度及科学有效的法人治理结构。二是各级地方政府应大力支持农信社追索债权，打击逃废债行为。三是政府应对支持“三农”的农信社和金融业务提供正向激励机制，尽快落实工商、税收优惠政策，增强农信社支农服务功能。四是及时建立分层次的存款保险机制。应该考虑地方财政对地方金融机构部分出资，以减少地方干预出现的道德风险。

(四)加强监管，降低农村信用社改革的道德风险。各级人民银行与银监部门应通力合作,尽快建立磋商协调机制。一是要为防止农村信用社采取虚报、欺骗等手段满足人民银行在资本充足率、不良贷款下降率方面考核标准的不诚实行为，人民银行与银监部门要互通信息，加强监管。同时要赋予人民银行事后追溯权，若发现农信社违规时，有权收回全部支持资金。二是定期进行信息披露，提高经营透明度。农信社要及时向股东及其他利益相关者披露财务费用、资产质量、风险管理状况、法人治理结构等信息，并确保其真实、准确、完整，减少不同利益主体间的信息不对称，以提高经营透明度。三是要尽快推行农村合作金融机构依法破产制度，形成及时有效的退出机制，防止诱发“逆向选择”和“道德风险”。

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