反窃电工作中的若干法律课题

【摘要】分析当前湖北省电力公司在开展反窃电工作中的情况，对谁来查处盗窃电能行为、举证责任、窃电处以违约金提出了自己的观点；窃电犯罪中的量化问题谈了自己的想法。将反窃电工作纳入法制化的轨道是一条必由之路。

【关键词】反窃电 举证责任 违约金 窃电量

一、前言

窃电是指以非法占用电能为目的，采用隐蔽或者其他手段不计量或者少计量用电的行为。在我国，窃电是一种广泛存在的现象，而且有逐年上升的趋势。窃电者，有企业事业单位，有个体居民，甚至还有电力企业内部职工。不仅如此，还出现了专门研究并教唆窃电办法，以及销售窃电装置的"黑客"。窃电不但侵害了供电企业的经济利益，也可能危害供用电质量和安全，无疑应给予查处和禁止。在反窃电工作过程中，也暴露出一些法律亟需完善和改进问题。以下是笔者对此的一些粗浅的认识。

二、谁来查处盗窃电能行为

1995年12月颁布的《电力法》和1998年政府机构改革方案的实施根本改变了电力行业治理结构：电力部被一分为二，其行政职能转移到国家经贸委的电力司，生产经营职能则移交给了国家电力公司。

《电力法》第七十一条和国务院颁布的《电力供应与使用条例》第四十一条规定，“盗窃电能的，由电力管理部门责令停止违法行为，追缴电费并处应交电费五倍以下的罚款”；《电力法》第五十七条规定，"电力管理部门根据工作需要，可以配备电力监督检查人员"，在第六条中又明确规定，县级以上地方人民政府经济综合主管部门是本行政区域内的电力管理部门。尽管《电力法》规定各级人民政府的经济综合管理部门是电力管理部门，但是这是一个附条件的超前性的规定，它成立的前提是地方政府的经济综合主管部门有能力履行电力执法的职能，而在湖北省现实生活中，地方政府的经济综合主管部门并没有相应的人力、物力、财力来行使法律赋予其的电力执法职能，这样就给电力行政执法造成了执法空白，一方面电力企业有能力执法却没有执法权，另一方面地方政府经济综合主管部门有执法权却没有能力执法。但是《新疆维吾尔自治区反窃电办法》明确了县级以上人民政府电力管理部门负责查处窃电行为，沈阳市政府还批准成立了电力监察大队，作为市经贸委所属全民事业单位，专门从事包括查处窃电行为在内的电力行政执法监察工作。《贵州省反窃电条例》也对查处窃电行为的主体、法律责任等作了界定。

目前，湖北省就是由电力主管部门——经委，委托省电力行业协会来行使其电力行政执法职能。《关于设立湖北省电力行业协会市（州、区）办事处的意见》，对省电力行业协会的性质、组织机构、人员安排都作了的规定。“意见”规定：设立在各市（州、区）的办事处，由湖北省电力行业协会委托各供电公司代管，办事处可与供电公司的企业（综合）管理部门合署办公。办事处主任由各供电公司的主要负责人兼任，副主任、秘书长由各供电公司的企业（综合）管理部门负责人（主任）兼任，办事处其他工作人员的聘任，由代管单位和办事处主任办公会议决定，当然也是供电公司的职工。

这一规定意味着各地供电公司成为了省电力行业协会的办事处，只不过是一个班子，两块牌子。这是不是有既当裁判员，又当运行员之嫌呢？至少行业协会的办事处由供电公司代管，造成供电公司在角色上的重叠，容易使第三人产生错觉。在办理涉及电力企业的行政复议案件时，供电公司主要负责人任主任的电力行业协会办事处所做出的处理决定，当事人会心服口服吗？一旦当事人行使回避权又该如何应对呢？

就其委托的内容来看，并未非常明确涉及窃电的查处工作。我省当前窃电的查处工作按原电力部《供电营业规则》第一百零二条和原电力部《用电检查管理办法》第二十一条，由供电公司制止窃电行为，收取追补电费及违约金。但未行使“行政处罚”权，即处应交电费五倍以下的罚款。

三、“谁主张谁举证”还是“谁受益谁负责”

根据《电力供应与使用条例》第三十一条规定，“伪造或者开启供电企业加封的用电计量装置封印用电”属于窃电行为。某居民家的电表因封铅被动了手脚（遗失），被供电公司认定为窃电事实成立，须补交电费、缴纳违约金。供电公司认为，电表是你的，你是受益者，负有看管电表的责任，出了问题应当由你负责。除非你能证明电表铅封不是你破坏的。否则，根据“谁受益，谁负责”原则，你不接受处罚，我们就只能按规定停你的电。该居民表示，按照“谁主张谁举证”的法律原则，供电公司见电表封铅被动，至多只能说怀疑有人窃电。如果供电公司心怀用电户有窃电行为的主张，就应该提出充分的证据，而不是要求电表用户去提供确切的证据来证明自己没有窃电行为，才免于处罚。用电户、供电公司的人、其他人，三者都有可能破坏电表封铅。供电公司在不能排除另两种情况下，就认定用户是窃电者，显然有些武断，违背法律原则，难以令人信服。另外，电表是供电公司安装在公共场所的，锁是该公司配的，钥匙也归该公司掌管，维护还由该公司负责。

有的学者认为，该用户应当承担窃电举证责任。理由是，《电力供应与使用条例》第二十六条规定：“安装在用户处的用电计量装置，由用户负责保护。”《供电营业规则》 第五十一条又规定：“在供电设施上发生事故引起的法律责任，按供电设施产权归属确定。产权归属于谁，谁就承担其拥有的供电设施上发生事故引起的法律责任”。这些条例、规则，对伪造、开启和破坏供电企业加封的用电计量装置封印用电属窃电行为和接受处理也有明确条款规定。可见，用户对自己的电表有保护的义务和责任，在不能证明其他人责任的情况下，用户就应对封铅被动了手脚这一违章用电事实承担法律责任。擅自被动的电表，供电公司不是产权人，供电公司对电表计量装置被动不应当承担法律责任。责任应由电表用户承担。该公司实行“谁受益，谁负责”原则是符合现实司法实践的。

　 也有的学者认为，该用户不应当承担窃电举证责任。理由是，其一，安装在公共场所的电表封铅被动，用户、供电公司的人、其他人都有可能。“不冤枉一个好人，不放过一个坏人，不让无辜者甚至好人替坏人受过”，才是法律精神的根本所在。供电公司要追究违法开启电表者的法律责任，就应该承担窃电举证责任，即依照“谁主张谁举证”原则，依法查处破坏电表封铅的人或其主谋（同伙），而不是以电表产权为由，简单地认定为电表用户窃电。另一个问题是，虽然按照现行法规，电表的产权属用户，用户有保护的责任。但供电企业又不允许电表用户可以象其它产权那样，产权所有者自我选择放置地点。如果用电户可将电表安装在自家屋内，封铅被动或伪造、破坏，认定是用户的责任是可以接受的。而按照《供电营业规则》有关规定，计费电能表及附件的购置、安装、移动、更换、校验、拆除、加封、启封等，均由供电企业办理。供电公司将用户电表安装在公共场所，钥匙也归供电公司掌管，客观上给用户保护电表造成不能，用户不可能24小时守着电表。因此，对电表的保护和管理责任应由电表实际控制者——供电企业承担，至少主要责任在供电方。供电公司适用“谁受益，谁负责”原则有失公平、公正。

笔者认为：《电力供应与使用条例》规定，“伪造或者开启供电企业加封的用电计量装置封印用电”属于窃电行为，这种将理论上的可能视为事实显然违背了《民法通则》所表述的公平原则。我国《民法通则》第4条规定，民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。所谓公平是指在民事活动中以利益均衡作为价值判断标准，用来衡量民事主体之间的物质利益关系，确定民事主体权利与义务及民事责任承担等。对于封铅被动是否影响正确计量，则需要进一步查证。如果存在由于其它因素而不是电表用户或过失原因造成电表封铅被损坏，而用户实际并没有进行窃电行为，供电公司就对该用户按窃电行为进行处理，就有失公正水准。

四、处理窃电行为中“违约使用电费”的法律课题

目前湖北省电力公司对窃电行为的处理，主要操作办法是《供电营业规则》第一百零二条“供电企业对查获的窃电者，应予制止并可当场中止供电。窃电者应按所窃电量补交电费，并承担补交电费三倍的违约使用电费。拒绝承担窃电责任的，供电企业应报请电力管理部门依法处理。窃电数额较大或情节严重的，供电企业应提请司法机关依法追究刑事责任。”

根据规则，在实际的工作中，我们对窃电者补交电费同时收取了补交电费三倍的违约使用电费。实际上三倍违约使用电费有了惩罚的性质，而这种惩罚性质的违约金是否符合《合同法》的相关规定值得商榷。

“违约使用电费”是“违约金”的一种形式。根据法理我们知道：违约金是指当事人一方违反合同时应当向对方支付的一定数量的金钱或财物。根据现行合同法的规定，违约金具有以下法律特征：（1）是在合同中预先约定的（合同条款之一）。但目前现行的供用电合同中，对窃电的违约责任并没有作出明确的约定；（2）是一方违约时向对方支付的一定数额的金钱（定额损害赔偿金）；（3）是对承担赔偿责任的一种约定（不同于一般合同义务）。关于违约金的性质，一般认为，现行合同法所确立的违约金制度是不具有惩罚性的违约金制度，而基本属于赔偿性违约金制度。即使约定的违约金数额高于实际损失，也不能改变这种基本属性。因为根据《合同法》，如违约金数额过高时，违约方可请求人民法院适当予以降低。但现行的三倍违约金使用电费，则明显的带有惩罚性质，这与《合同法》的立法初衷有冲突。

我国新旧刑法均未对窃电是否构成盗窃作出明文规定，但基本采用扩充解释的办法，将窃取电气、煤气、天然气等无形财物的犯罪适用盗窃罪，所以窃电是一种违法行为。对于这种违法行为，仅处以“违约使用电费”的恢复权利性措施的民事制裁是不足以有威慑力，况且这种恢复权利性可行性尚值得商榷。我认为：窃电行为在主观上有明显的故意，严重扰乱了正常的供电秩序，其违法情节必须使违法者承担受惩罚的责任，即需要追加其承受不利法律后果的新义务。对于窃电这种违法行为，处以惩罚性措施的行政制裁或刑事制裁是恰如其分的法律制裁。

五、窃电犯罪中的量化问题

依据我国刑法264条规定，盗窃为典型数额犯，并以数额较大，数额巨大，数额特别巨大作为区分不同量刑档次的标准，因此数额在盗窃罪的定罪量刑中具有重大意义。盗窃数额指犯罪人通过盗窃行为实际占有的货币及财物折算而成的货币数量，窃电量的认定由此成为窃电犯罪的定罪量刑的关键，但由于电能无形化的特点以及技术手段的局限，电力部门不能也不可能查明窃电的具体数量，所以在窃电犯罪的量上常援用1996年电力部《供电营业规则》第一百零三条的规定，“ 窃电量按下列方法确定：（1）、在供电企业的供电设施上，擅自接线用电的，所窃电量按私接设备额定容量（千伏安视同千瓦）乘以实际使用时间计算确定；（2）、以其他行为窃电的，所窃电量按计费电能表标定电流值（对装有限流器的，按限流器整定电流值）所指的容量（千伏安视同千瓦）乘以实际窃用的时间确定。窃电时间无法查明时，窃电日数至少以一百八十天计算，每日窃电时间：电力用户按１２小时计算；照明用户按６小时计算。”

笔者认为该规章不应成为窃电犯罪的审判参照。理由一，由于适用行政规章《供电营业规则》对窃电量的认定，涉及罪与非罪的界限，而与罪刑法定原则的只有法律才是刑法的渊源的精神相悖；理由二，对窃电量的推算违背了禁止不利于被告的类推原则，其对窃电数额的认定不准也有违反罪刑相适应的原则。因此，现在工作是寻求更为科学的估测方法并提升其法律效力。

刑法第264条规定“多次盗窃”作为盗窃犯罪的构成要件之一，因此多次盗窃公私财物，即使未达到数额较大的起点，也构成盗窃罪。1998年高法解释第4条：对于一年内入户盗窃或者在公共场所扒窃三次以上的，应当认定为“多次盗窃”，以盗窃之罪处罚。有学者因此认定“多次盗窃”仅指司法解释中的两种行为。笔者认为从立法背景与刑法目的角度认识，“多次盗窃”应作扩大理解，否则有轻纵犯罪之虞，在窃电犯罪中，特别是照明用户窃电时，常出现多次窃电，累计数额又达不到“较大数额”，或虽然屡次行政处罚仍屡犯不改的情况，应该从“多次盗窃”角度追究刑事责任。当然，窃电犯罪有与一般盗窃不同的持续犯的特征以及对行为区分困难的情况，所以应利用空间差别与行政处罚等来谨慎划分行为次数，例如规定一年以内针对不同供电计量装置或被依法行政处罚三次以上，应当认定为多次盗窃，适用盗窃罪的处罚。

六、结束语

由于《电力法》《电力供应与使用条例》出台时间较早，并受到当时经济历史背景的限制，一些规定已不适应市场经济条件下电力供应与使用的管理，不能解决电力发展中的实际问题。为此，国家电监会根据国家有关立法计划，已正式启动《电力供应与使用条例》的修订工作。并考虑将《供电营业规则》与《电力供应与使用条例》合并。有关用电检查权的设置等等上述问题将会做些修改。

　　上述种种，不仅要求我们的用电检查人员要具备相应的专业技术，而且也需要有一定的法律知识和法律意识，唯如此才能避免在对反窃电的处罚中处于被动。在反窃电工作的开展中，我们认识到该项工作的长期性、复杂性和艰巨性。其中，将反窃电工作纳入法制化的轨道是其重中之重。我党明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方针。我们在查处窃电的过程中必须坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，开展反窃电工作中贯彻法制化，是一种将依法治国的思想理念转变成社会实践的活动。我相信，只有依法打击窃电的行为，才能真正打击窃电的歪风邪气，保护供电企业正常运营，最终在法律的框架下构建崭新的供用电秩序。

参考文献：

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候国云、白岫之·新刑法疑难问题解析与适用 [M] ．北京：中国检察出版社，1998年．

赵秉志·侵犯财产罪研究 [ M]．北京：中国法制出版社，1998．